"사무장병원, 현제도는 근절 못해…특사경 도입필요"

• 박지순 교수, 자진신고 의사 갱생제도·지급보류 선택적용도 제안

건보제도와 의료체계를 좀먹는 사무장병원(면대약국 포함)을 뿌리뽑기 위해 현 제도의 사각지대를 보완해야 필요성이 계속해서 제기되는 가운데 '특별사법'특별사법경찰관'제도를 도입해 보험자에게 제한적이나마 수사 지휘권을 부여해야 한다는 제안이 나왔다.

이와 함께 사무장병원 등 불법사실을 자진신고하는 의약사에게는 의료인 갱생 시스템을 도입해 구제 방안을 모색하는 한편 지급보류를 선택적으로 적용해 보완책 마련과 자진신고를 독려하는 방안도 제안됐다.

오늘(28일) 오전 국회 보건복지위원회 소속 국민의당 최도자 의원과 건보공단 공동주최로 열린 '사무장병원 근절방안 마련을 위한' 법률개정 공청회에서 발제를 맡은 고려대학교 법학전문대학원 박지순 교수는 '사무장병원의 실태와 근절을 위한 법제도 개선방안'을 통해 이 같은 의견을 내놨다.

사무장병원 적발금 4년새 1.3배 증가…징수는 8%서 멈춰

통상 '사무장병원'은 의료기관 개설 자격이 없는 비의사가 개설·운영해 의료질서를 문란하게 하고 국고보조금 등을 편취하는 기관으로 '개설기준 위반 의료기관'으로도 통칭된다.

건보공단은 이들 사무장병원을 적발해 환수하는 데 주력하고 있는데 2013년 2395억원 규모에서 2014년 3863억, 이듬해인 2015년 5337억원, 지난해에는 5403억원으로 3년 새 125.5% 증가했다.

문제는 환수금이 징수로 이어져야 하는데, 행정절차 상 시간이 소요돼 사무장의 불법 재산은닉이 횡행하고 수사권이 없는 등 금액 회수에 법적, 시간적 제약이 뒤따르는 것이다. 실제로 징수율은 지난 8년 간 고작 7.96%에 지나지 않았다. 지난해도 7.79%에 그쳤다.

지난해 말일을 기준으로 종별 환수 결정금과 실제 징수율을 살펴보면 치과를 제외한 나머지는 징수율이 미미한 수준이다.

지난해 병원 67곳에 대해 2008억700만원의 환수를 결정했지만 고작 10% 징수했고, 요양병원 220곳에 대해 7915억2700만원 중 6.2%, 의원 2639억3800만원 중 11%, 치과병의원 75곳에 대해 105억9700만원 중 48%를 징수했다.

한방병의원 200곳에 대해 530억3300만원 중 15%, 약국(면대) 94곳 중 2119억3800억원이 환수 결정됐지만 징수율은 고작 5.2%에 그쳤다.

이들에게 새나가는 돈의 흐름을 적발 후에라도 차단하기 위해 건보공단은 지급보류(거부)를 하고 있는데, 같은 시기 287개 요양기관에 111억5300만원이 지급보류된 것으로 나타났다. 전년대비 243% 증가한 수치다.

개인 명의 개설을 제외한 이들 사무장병원의 특징은 상당수 의료생활협동조합, 기타법인 등으로 색이 뚜렷하다는 점이다.

이 중 협동조합 형식의 의료기관의 경우 건보공단이 본격적으로 실태조사를 한 2015년 이후 신규 개설보다는 폐업한 수가 1.5~2배 많았지만 여전히 개설과 운영이 횡행하다는 점에서 문제는 수그러들지 않고 있다.

이를 종합해 볼 때 사무장병원의 종류나 방법 등 법의 테두리 안에서 규제나 관리할 수 있는 방향은 명확하다.

작년 의료생협 61곳 실태조사…정상 기관은 단 1곳뿐, 모두 불법

보험자가 사무장병원의 '온상'으로 지목하고 있는 의료생협의 부당·불법 행위나 법 위반은 수치로도 여실히 드러난다.

지난해 건보공단이 실태조사한 61곳의 의료생협 중 단 1곳을 제외한 나머지 60곳 모두 불법·부당행위 또는 개설기준 위반(사무장병원) 기관으로 드러났다. 이들이 편취한 보험급여 비용은 자그마치 2463억원 규모였다.

의료생협 문제는 그 전에도 계속돼왔다. 2015년 77곳 실태조사 결과 70곳이 불법·부당을 저질러 총 1334억원의 부당금액이 확인됐고, 2014년은 61곳 중 59곳이 1510억원이 확인됐다.

이 같이 사무장병원은 불법·부당행위를 일삼거나 태생적으로 법 위반으로 개설된 요양기관이다. 이들은 '매출'과 '수익'이 주 목적이기 때문에 의사를 자주 교체해 진료 연속성이 결여되고 영리를 추구하다보니 환자 유인행위와 과다 진료가 만연돼 있다. 이로 인해 주변 의료기관과 마찰이 발생하고 부당수급이 빈발한다.

결과적으로 사무장병원으로 인해 의료의 질이 저하되고 의료기관 신뢰가 무너지며 건강보험과 보건의료 질서가 침해되는 결과를 초래한다는 것이 각계에서 견지하는 우려다.

"수사개시 사실확인이 곧 지급보류 시점"…사안따라 차등화

사무장병원의 꼬리를 밟아 근절하고 개설 자체를 방지하기 위해서는 근본적인 제도 개선이 절실하다. 박 교수는 먼저 사무장병원 처벌과 징수 강화와 의료생협 위탁 관리업무 수행을 위한 법률개정이 필요하다고 봤다.

박 교수에 따르면 의료법 제87조 벌칙을 개정해 기존 벌금형은 삭제하되 징역형의 하한선을 정하는 방식으로 형량을 강화할 필요가 있다. 또한 의료법 제4조 제2항 위반에 대한 벌칙 조항을 신설하는 것이다.

이 안은 최도자 의원이 최근 대표발의한 안으로서, 의료인이 다른 의료인 명의를 도용해 의료기관을 개설하면 개설허가 취소나 면허취소, 3년 이하 징역 또는 3000만원 이하의 벌금형에 처하는 것이 주 골자다. 형사처벌조항은 의료법 제87조(5년 이하 징역이나 5000만원 이하의 벌금)가 아닌, 제88조 적용 규정을 신설한다.

소비자생활협동조합법을 개정해 사무장병원을 개설 단계에서 차단하는 방안도 있다. 의료생협의 인가요건을 강화시켜 인가와 사후관리 업무를 건보공단에 위탁해 관리하는 것이다.

하위법령에는 1인당 최저출자금액 5만원 이상, 설립동의자 500명 이상, 총출자금 1억원 이상으로 설립요건을 신설·강화한다.

민법이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인에 대한 감독·행정을 통일시켜 분절적인 후속관리를 일관성 있게 정비하는 밑작업도 필요하다.

적발된 사무장들이 발 빠르게 재산을 은닉해 징수율이 10%에도 미치지 못하는 실태를 개선하기 위해 적발·체납금 징수 강화를 골자로 한 법률개정도 진행돼야 한다.

현재는 비의료인 또는 비약사가 의료기관·약국을 각각 개설한 경우 수사결과 통보시점부터 급여비 지급을 보류할 수 있는데, 수사개시 사실 확인 시점이 곧 지급보류 시점이 되도록 지급보류 대상요건을 확대하고 시기를 더 빠르게 앞당기는 것이 골자다.

박 교수는 "다만 선의의 의료인이 의료활동 유지가 필요할 경우 급여비 지급보류를 비율적으로 진행하는 등 '지급가능 급여'와 '지급보류 대상 급여'로 구분해 조정·지급하는 방안 강구가 필요하다"고 부연했다.

'밑바닥' 징수율 극복에 연대징수제 필요…자진신고 의약사 갱생 기전도

적발과 사전차단 방안과 함께 이미 적발된 기관에 대한 징수율을 끌어올리는 것도 중요하다. 현재는 사무장병원이나 면대약국이 적발되면 실질적으로 개설·운영한 의약사나 공모자에게는 민법상 불법행위에 기한 손해배상 청구만 인정되고 있다.

이를 개선해 요양기관 개설 의약사 또는 공모자에게 해당 요양기관과 연대 징수를 하도록 건강보험법 제57조 제2항을 개정하는 것이 그 방안이다.

처분이 내려졌지만 불법 사무장은 자금을 빼돌려 자취를 감추거나 급여비 불법 편취 흔적을 없애고 있는데, 정작 고용된 의약사들은 오롯이 처분받아 파산에 직면하기도 한다. 이들의 재개를 돕고 자진신고를 유도하기 위한 기전도 필요하다.

이에 대해 박 교수는 "다만 자진신고제를 활성화시키기 위해서는 지급보류가 결정될 때 도는 부당이득 환수 범위가 결정될 때 개설과 운영을 분리해 운영에 관한 항목 일부에 대해서는 대상에서 제외하는 방안도 검토해 볼 수 있다"고 설명했다.

이와 함께 그는 사무장병원 적발을 위한 '특별사법경찰관'제도를 도입하는 방안을 제안했다. 국립공원관리공단과 금융감독원 사례처럼 건보공단 임직원에게 사법경찰관 지위를 부여하는 것이 골자다.

다만 여기에는 제도 남용을 막기 위해 사무장병원 개설 적발 업무로 엄격하게 제한하고, 운영업무에 대한 감독권(수사권)은 인정하지 않는 것이 전제됐다.

박 교수는 "자진신고 감면제도(리니언시)는 행정처분 감면을 보다 구체적이고 명확히 하되, 부당이득금(원금) 감면은 실체적 이익의 환수나 부당이득 징수금 대상 형평성에도 문제가 있으므로 고려사항이 될 순 없다"며 "다만 개설(경영)과 운영(의료행위)를 분리해, 의료인 갱생 시스템을 도입하고 지급보류의 선택 적용 등 보완책도 함께 고려돼야 할 것"이라고 제언했다.