[칼럼]동업의사 거짓청구, 개설자 면허정지 가능할까

• 이강군 건강보험심사평가원 변호사
• 서울고등법원 2019. 1. 9. 선고 2018누59740 판결을 중심으로

동업 의사(고용 의사)의 거짓청구를 이유로 대표자(개설자)에게 의료법에 따른 면허자격정지처분을 부과하는 것이 정당한 것인가? 에 대하여 의료인뿐만 아니라 동 처분을 담당하는 처분청 공무원들도, 그리고 동 사안을 접할 법률가들도 바로 대답을 하기는 힘들 것입니다.

의료법에 따른 면허자격정지처분의 성질은 어떠한 것인지, 국민건강보험법에 따른 업무정지처분과는 성질, 대상, 효과 등에서 차이가 나는지, 그러한 차이가 위 질문에 대한 결과를 도출하는데 핵심적인 요소가 되는 것인지, 동 사안에 직접 적용되는 의료법 면허정지 사유가 처음 의료법에 도입될 당시의 취지가 무엇인지, 도입 이후에 규정 형식이나 내용의 변화는 없었는지, 의료법에 규정된 다른 면허자격정지 사유와 규정 형식이나 내용에서 차이는 없는지, 또한 면허취소나 개설허가취소 사유와 비교하여 면허 자격 정지에 규정된 처분 사유의 구체적인 입법취지를 유기적으로 설명할 수 있는 것인지 등 다양한 논증을 해야 할 것이기 때문입니다.

물론, 단지 법리 공방을 떠나, 대표자와 동업 의사 혹은 고용 의사가 실질적으로 어떠한 관계에 있는지, 외형상 대표자와 동업 관계 일 뿐 내부적으로 사실상 고용하여 감독하는 관계에 있었는지, 아니면 그 역으로 외형상 고용 관계로 보일 뿐 내부적으로는 그 고용의사가 외형상 대표자를 지휘 감독하는 관계에 있거나 혹은 그렇지 않더라도, 독립채산의 형태가 있는 것은 아닌지 등 구체적인 사실관계를 면밀히 살피고, 그 사실관계에 맞는 개별적·구체적인 검토가 진행되어야 할 것이기 때문입니다.

최근 법원은 같은 요양기관 내에서 독립채산 형태('shop in shop)로 근무하고 있는 대표자 아닌 자(이하 을)의 거짓청구 부분을 이유로 대표자(이하 갑)에게 부과한 면허자격정지처분이 위법하다는 판시를 하였고(서울고등법원 2019. 1. 9. 선고 2018누 59740 판결), 동 판결은 그대로 확정되었습니다(이하, 제1 판결).

이와 달리, 법원은 A 의사가 요양기관을 개설하고 B의사를 고용하여 운영하고 있었는데, A 의사가 1년가량 해외에 거주하였음에도 B를 통해 요양기관을 그대로 운영하였고, 고용의사인 B가 진료기록부를 허위로 작성하여 요양급여비용을 청구한 경우라도 A에 대한 면허자격정지 처분이 적법하다고 판시(서울고등법원 2009. 12. 24. 선고 2009누 24579 판결 참조) 한 적도 있습니다(이하, 제2 판결)

필자는 두 판결의 결론이 차이가 난 이유가 구체적으로 무엇인지 살펴보고 또한 구체적인 법리 전개의 차이가 있었는지를 소개하고자 합니다. 두 판결의 법리 전개 과정이나 판시 사유에 대해서 개별적인 검토를 하기에는 동 지면에 한계가 있어, 간략히 판결을 소개하는 것에 널리 양해를 부탁드립니다.

우선, 두 판결의 사실관계의 차이로 인하여 그 결론이 달라졌다고 판단됩니다. 제1 판결의 경우는 갑과 을이 독립채산의 형태(shop in shop)로 운영하고 있었고, 요양기관 대표자인 갑이 요양급여비용을 청구하였으나 갑이 거짓 청구한 부분과 을이 거짓 청구한 부분이 구분될 수 있었으며(을의 요양급여비용 거짓 청구에 갑이 구체적으로 관여하였거나 그 사실을 알고 있었다고 보기 어렵다고 보았음), 약식명령도 갑과 을이 각 별개의 사실관계를 이유로 각 확정된 사안이었습니다.

그러나 제2 판결의 경우는 A가 해외에 체류하는 동안 요양기관을 대신 운영한 B의 잘못이 있다고 하더라도 요양급여비용이 지급되는 계좌를 A 명의로 개설하였고, 줄곧 A가 이를 관리한 사정, A는 B가 대신 운영하는 기간 동안 B가 요양기관 운영을 위해 필요한 금원을 요구할 때마다 수시로 인터넷뱅킹을 이용하여 B에게 지급한 사정이 있었습니다.

하지만, 두 판례가 사실관계에 있어 차이가 나는 부분 이외에 법리 적용에 있어 보다 중요한 큰 차이가 있었습니다.

제2 판결의 경우에는 구 의료법 제66조 제1항 제6호(현행 의료법 제66조 제1항 제7호)에 따른 제재를 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재 조치 측면에서 접근하여, 원고에게 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재하는지 여부를 검토하여, 결과적으로 위 사실관계를 기초로 하여, 원고에게 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재하지 않는다고 판시했습니다.(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두 5177 판결 참조)

반면 제1 판결의 경우는 제2 판결과 달리, 구 의료법 제66조 제1항 소정의 의료인 면허자격 정지 처분을 행정법규 위반에 대하여 가하는 일반적 제재와 같이 단순히 행정목적 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재라고 볼 수 없는 점을 분명히 하였고(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두 5177 판결을 통해 적용되는 법리가 제2 판결에서는 그대로 인용되었으나 제1 판결에는 오히려 적용할 수 없음을 분명히 하였음), 의료인이 직접 또는 피용인 등 타인을 통하여 부정한 방법으로 진료비를 거짓으로 청구하는 비위 행위에 대하여 가하는 제재라고 봄이 타당하다고 판시하고 있습니다.

제1 판결은 의료법에서는 국민건강보험법 제57조 및 제98조 등에서 '속임수 그 밖의 부당한 방법’으로 규정한 것과 달리' 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구한 때’로 규정한 취지로 볼 때 의료법에서 규제하는 면허자격 정지 처분을 국민건강보험법에서 규제하는 '객관적 부당청구의 결과'로 이해할 수 없다(의료인에게 고의가 있거나 책임을 지울 수 있는 사유가 있는지 여부를 묻지 않고 면허자격정지처분을 부과하는 것은 위법하다)는 취지로 판시하고 있습니다. 또한 의료법 규정이 국민건강보험법 규정과 달리 규정한 것은 ‘의료인이 진료비를 거짓으로 청구한 행위’의 불법적 요소를 행위 제재의 근거로 규정한 것으로 해석함이 옳다는 취지 역시 명시하고 있습니다.

다만, 필자는 의료인에게 고의가 있거나 책임을 지울 수 있는 사유가 있는지 여부를 묻지 않고 면허자격정지처분을 부과하는 것이 위법하다는 그 결론에 있어서 찬성함은 별론으로 하더라도, 제1 판결의 판시사항 중 업무정지처분의 요건은 부당한 방법으로 요양급여비용을 부담하게 한 경우이고, 의료법에 따른 면허자격정지처분의 요건은‘부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구하는 때’로서 그 처분 요건의 내용이 다르다고 판시한 점에서 아쉬움이 남습니다.

국민건강보험법에서는 속임수라고 규정하였으나, 의료법에서는 속임수 등 부정한 방법으로 그 태양을 넓혔고, 거짓청구라는 용어를 반복적으로 사용한 점이 논거가 될지는 몰라도, 실제 의료법 제66조 제1항 제7호에서 명시하는 속임수 등 부정한 방법과 거짓청구의 문구는 국민건강보험법 제98조에서 규정하고 있는 ‘속임수’에 대응되는 개념이지 그 밖의 부당한 청구에 대응되는 개념이 될 수 없기 때문에 그 부분에 대한 비교를 이유로 논거로 삼은 점은 찬성할 수 없습니다.

또한, 의료법 제66조 제1항 제7호 규정과 국민건강보험법 제57조 및 제98조 제1항 제1호의 규정 형식상의 차이를 고민할 때, 의료법 제66조 제1항 제7호를 연혁적으로 살펴 그 차이를 고민하지 않은 점에는 아쉬움이 남습니다. 현행 의료법 제66조 제1항 제7호 관련 규정은 2001. 6. 20. 이해찬 의원이 대표발의 한 의료법 일부개정법률안이 국회 논의 과정을 거쳐 처음 도입되었고(2002.3.30 법률 제6686호로 개정된 것), 도입 당시(도입 당시 의료법 제53조 제1항 제6호)에는 사위 그 밖의 부정한 방법으로 진료비를 허위 청구한 때라고 규정하고 있습니다.

의료인에 의한 진료비의 허위청구를 방지하기 위하여 의료인이 진료비를 허위청구하여 금고 이상의 형을 받은 경우 이를 의료인이 될 수 없는 결격사유로 추가하고, 그와 연장선 상에서 허위청구의 경우 형의 선고와 상관없이 1년의 범위 내에서 면허자격을 정지할 수 있도록 하자는 것이었습니다. 이 규정이 2007. 4. 11. 법률 제8366호로 전부 개정되어 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구한 때로 되었으며, 현재까지 유지되고 있습니다.

필자가 제1 판결과 제2 판결의 개략적인 소개 이외에 개인적인 의견을 보다 적극적으로 제시하는 것에는 일정한 한계가 있음을 널리 양해를 구하면서, 마무리하자면, 처분청의 입장에서도 동 판결의 취지를 고려하여, 향후 면허정지 처분 사유, 대상, 정도 등에 대해서 충분한 고민을 할 것이 분명하지만, 의료인 입장에서 역시 이러한 판시사항이 있다고 하더라도, 아직 확고한 대법원의 판시사항이 있는 경우는 아니므로, 향후 유사한 사실관계 대한 판결의 방향에 대해서 면밀하게 살펴야 할 것으로 보입니다.

아무쪼록, 동 판결에 대한 간략한 소개가 미력이나마 도움이 되길 바라면서 이번 칼럼을 마무리하고자 합니다.