현지조사, 전산자료 요구시 제출의무는?

• 박태신(심사평가원 촉탁변호사)

서류제출명령에서 제출대상이 되는 서류의 범위

요양기관이 현지조사를 받을 경우 조사자들은 요양기관 대표자에게 신분증 및 조사명령서, 관계서류제출요구서를 제시합니다. 그리고 위 관계서류 제출요구서의 '③ 제출하여야 할 서류' 란에는 아래와 같이 기재되어 있습니다.

그런데 현지조사의 근거가 되는 국민건강보험법 제97조제2항은 "보건복지부장관은 요양기관(제49조에 따라 요양을 실시한 기관을 포함한다)에 대하여 요양·약제의 지급 등 보험급여에 관한 보고 또는 서류 제출을 명하거나, 소속 공무원이 관계인에게 질문하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다"고만 규정하고 있어 관계서류에 '전산기록'이 포함되어 있는지 여부에 대해 명확하게 하고 있지 않습니다.

다만, 국민건강보험법 시행령 제70조제1항 [별표 5] 업무정지 처분 및 과징금 부과의 기준 1. 업무정지 처분기준 나.는 "요양기관이 법 제97조제2항에 따른 관계 서류(컴퓨터 등 전산기록장치로 저장·보존하는 경우에는 그 전산기록을 포함한다. 이하 같다)의 제출명령을 위반하거나 거짓 보고를 하거나 거짓 서류를 제출하거나, 관계 공무원의 검사 또는 질문을 거부·방해 또는 기피하였을 때에는 업무정지기간을 1년으로 한다. 다만, 관계 서류 중 진료기록부, 투약기록, 진료비계산서 및 본인부담액 수납대장을 제외한 서류의 전부 또는 일부의 제출명령에 위반한 경우에는 업무정지기간을 180일로 한다"고 규정하여 시행령에서 관계서류에는 "컴퓨터 등 전산기록장치로 저장·보존하는 경우에는 그 전산기록을 포함"한다는 것을 명확히 하고 있습니다.

③ 제출하여야 할 서류

가. 진료(조제)기록부(방사선 필름 포함), 개인별 투약기록지, 처방전 나. 본인부담금 수납대장(진료비 계산서) 및 접수대장 다. 물리치료 및 작업치료 실시대장, 방사선 촬영대장, 임상병리대장, 마취수술대장 등 라. 비급여(100/100 포함) 항목 및 수진자별 비급여 징수대장 마. 의약품 및 진료용 재료의 구입에 관한 서류 (의약품 구입내역 목록표, 의약품 수불대장, 거래명세서 등) 바. 요양기관 일반현황․인력현황 및 임금지불 관련 서류 사. 장비의 보유 및 구입과 관련되 서류 . 기타 현지조사에 필요한 서류 등 ※ 진료(조제)기록부, 개인별 투약기록 등 위 “가”~“아”의 서류를 전산으로 기록(보관)하는 요양(의료급여)기관의 경우에는 진료내역 및 본인부담금 수납대장 등 기록(저장)된 전산자료(데이타베이스 포함) 일체(원본)를 조사자가 확인할 수 있도록 파일을 제공한다.

따라서 법에 명시적으로 규정되어 있지 않은 '전산기록'이 제출명령의 대상이 되는지 여부에 관해 의문이 있을 수 있고, 실제 현지조사를 받던 요양기관 대표자가 전산기록을 제출할 법적 의무가 없다는 이유로 전산기록장치에 의하여 저장․보존하고 있던 진료기록 등의 전산자료를 제출하지 않았습니다. 이에 보건복지부장관은 위 요양기관에 대해 서류제출명령을 받고도 이를 제출하지 않았다는 이유로 요양기관업무정지처분[1년] 및 의료급여기관업무정지 처분[1년]을 하였습니다.

이에 대해 서울행정법원 2011. 11. 10. 선고 2011구합12603 판결은 전산기록장치에 의하여 저장·보존하고 있는 전산자료는 서류에 해당하지 않는다고 보는 것이 문리해석에 부합하고, 의료법 제22조제1항, 제2항, 제23조제1항도 전자서명이 기재되어 있지 않은 전산기록의 작성·보관 의무를 부과하고 있지 않으며, 다른 법률에서도 서류(또는 문서)와 전자기록을 구분하여 규정하고 있으므로(형법 제48조제3항, 제232조의2, 군사기밀보호법 제2조, 입양특례법 제21조 등), 관련 국민건강보험법 시행령 중 '컴퓨터 등 전산기록장치에 의하여 저장·보존하는 경우 그 전산기록' 부분은 모법의 위임범위를 일탈한 것으로서 무효여서 피고에게 전산기록을 제출하지 않았다고 하여 관계서류의 제출명령을 위반하였다고 할 수는 없다고 판시하였습니다. 또한 피고가 요양급여와 관련된 서류 이외에 전산기록도 제출받아 확인하는 방법으로 부당청구 여부를 조사해 온 관행만으로 전산기록의 제출명령이 정당화된다고 보기 어렵다고 판시하였습니다.

그러나 서울고등법원 2012. 12. 7. 선고 2011누43135 판결은 국민건강보험법 현지조사 근거규정은 그 필요성이 인정되는 한 피고에게 자료제출요청권을 포괄적으로 보장해 주려는 의미이므로, 국민건강보험법 시행령에서 관계서류에 전산기록을 포함한다고 규정한 것은 모법의 내용을 구체화하기 위한 것이고, 의료법이 전자의무기록을 진료기록의 한 형태로 승인하고 있는 이상 의료법 제21조제2항에서 말하는 기록에는 전산자료 형태의 기록도 포함됐는데 의료법상 그 존재형태와 무관하게 똑같이 취급되던 진료기록이 국민건강보험법에 와서는 그 존재형태에 따라 다르게 취급되는 것은 법질서의 체계성 확보에도 문제가 있다고 판시하였습니다.

이 뿐만 아니라, 의료인이 종이 형태로 진료기록을 작성하면 제출의무가 있고 전산형태로 작성하면 제출의무가 없다고 보게 되면 이는 상식적으로도 매우 불합리한 결과를 초래하게 되며, 관계서류의 개념에 전산기록이 포함된다고 해석한다고 하여 요양기관 내지 의료급여기관의 예측가능성이나 법적 안정성을 해친다고 보기도 어렵다고 판시하였습니다.

또한 요양기관이 전산을 통해 보험급여 등을 청구하는 점에 비추어 전산상 진료기록 등이 기록되어 있는 자료를 비교·분석하여야 부당청구 여부를 정확하고 효율적으로 파악할 수 있다고 보이는 점, 전산자료를 출력할 경우 전산접수시간과 진료시간 등 피고가 조사하고자 하는 사항이 서면상으로 보이지 않게 되어 부당청구 여부를 확인하기 어렵게 되는 점, 전산자료는 쉽게 변작이 가능하므로 현지조사 당시 즉시 제출받지 않으면 현지조사의 실효성을 크게 저해시킬 수 있는 점 등에 비추어 보면, 관계서류에 전산기록이 포함된다고 해석하여야 할 필요성도 매우 큰 것으로 보인다고 판시하였습니다.

그리고 대법원 2013. 7. 25. 선고 2012두28438 판결 역시 전자문서 및 전자거래 기본법 제4조제1항은 전자문서가 일반적으로 문서의 효력을 갖는다는 점을 선언하고 있고, 진료기록부 등을 전자서명이 기재된 전자문서로 작성․보존할 수 있다는 의료법 규정 및 의료급여기관은 서류를 디스켓·마그네틱 테이프 등 전산기록장치에 의한 자기매체에 저장하고 있는 경우에는 그 자료를 보존하고, 급여비용청구서 및 급여비용명세서의 제출을 전자문서교환방식에 의한 경우에는 전자문서로 이를 보존할 수 있도록 하고 있는 의료급여법 관계규정을 고려하면 전산기록은 서류의 통상적인 의미를 벗어나지 않는다고 판시하였습니다.

나아가 위와 같은 점과 전산기록은 급여비용의 적정여부를 조사하는데 반드시 필요한 자료들로서 이를 제출받지 못하면 서류제출명령제도의 입법취지를 달성하기 어려운 점, 의료법이 보건복지부장관은 관계 공무원 등으로 하여금 진료기록부 등 관계 서류를 검사할 수 있다고 규정하고 있는데 위 진료기록부에는 전자의무기록도 포함되므로 관계서류에는 전산기록도 포함되는 점, 국민건강보험법은 심사청구 대행단체에 대해 필요한 자료의 제출을 명할 수 있는데 위 필요한 자료에는 전산기록도 포함되는 것으로 해석되는 점 등을 아울러 보더라도 '서류'에는 전산기록까지 포함된다고 하여 전산기록 제출의무를 긍정하였습니다.

'서류'는 문서의 통칭이고 문서는 종이문서나 전자문서를 모두 포함하는 개념일 뿐만 아니라 요양급여비용청구프로그램 등을 통해 생성된 전산기록 등과 수기로 작성된 진료기록부, 본인부담금수납대장 등을 상호 비교해야 실제 부당청구 여부를 판단할 수 있고, 전산기록은 쉽게 변작이 가능하므로 현지조사 당시 제출받지 않으면 현지조사의 실효성이 크게 저해될 수 있다는 점에서 현지조사에 있어 전산기록의 제출 및 이에 대한 조사는 필수적이며, 제출대상이 되는 '관계서류'는 '요양기관 등이 요양급여 또는 의료급여와 관련하여 작성·비치·보존하는 자료'이지 '관련법령 상 작성·보관의무가 있는 자료'가 아니므로 전산기록이 서류제출명령의 대상이 된다고 본 서울고등법원 및 대법원의 판시는 타당하다고 보입니다. 다만, 법치행정을 위해서는 그 전제가 되는 행정법규의 명확성이 전제되어야 하므로 위와 같은 오해를 불러일으킬 수 있는 관련규정들의 정비는 꾸준히 이루어져야 할 것입니다.