"입찰제도 확 바꿔야 제약산업 육성된다"

• 류충열 초당대학교 전 겸임교수

해마다 이맘때는 의약품 공개경쟁 입찰 시즌이다. 금년엔 2월26일 한림대의료원과 군수사령부를 시작으로 국립재활원, 대구가톨릭대병원, 영남대병원, 근로복지공단병원, 삼성의료원과 서울대병원 등이 먼저 꼬리를 물었고, 기타 입찰병원들이 뒤따를 것이다.

그러나, 기대해야 할 의약품 입찰시장은 금년에도 여전히 복마전(伏魔殿)이다. 한번 달라붙은 '1원짜리 등 초저가 투찰 및 예가 귀신'이 좀처럼 떨어져나갈 기미가 없기 때문이다.

올해도 국립재활원과 근로복지공단병원의 낙찰가격에서 1원짜리가 속출했다. 턱없이 낮은 예가로 인해, 영남대병원은 3월에 벌써 두 번 유찰됐고, 우리나라 최고의 리딩병원인 서울대병원도 4월1일 첫 입찰에서 50개 그룹 중 48개 그룹이 무더기로 유찰되더니 4월7일과 22일의 2,3차 입찰에서도 같은 현상이 반복됐다.

급기야, 4월30일에는 그동안 조마조마 우려했던 일이 결국 터지고 말았다. 신뢰받던 30년 전통의 유수한 ETC 도매유통업체인 JS약품이, 살려달라고 법원에 SOS를 쳐 화의(和議) 회생절차에 들어갔다는 소식이 전해졌다. 그 이유가 '초저가 낙찰의 부메랑' 때문이라지 않는가.

이런데도, 정작 책임져야할 보건복지당국(이하 '당국')은 지금까지 아무런 대책이 없다. 내 소관 밖의 일이라는 듯, 강 건너 불구경하는 것 같다.

1원짜리 등 초저가 투찰 및 예가의 꼼수 경제학! 아마, 의약업계에서 이것을 모르는 분은 거의 없을 것이다.

그러나 의약품공급업계(제약 및 도매)가 골병들고 있는 이 자충수(自充手)가 당국의 잘 못된 약가제도 때문에 발생된 것이라는 점을 인식하고 있는 분은 그리 많지 않은 것 같다. 괜한 예기를 하는 게 아니다. '초저가 입찰 관행'의 발생 원인을 따져보면 금방 알 수 있다.

먼지 쌓인 자료를 찾아보니, 1~2원짜리 등 초저가 낙찰현상은 2007년 BH병원이 처음인 것으로 나온다. 그로부터 금년이 9년째니까 지금은 그 현상의 확산과 만성화로 일상적인 일이 돼버렸지만, 그 당시는 의약품시장이 온통 발칵 뒤집혔었다. 32원짜리 소화불량 치료제가 단돈 1원, 그 유명한 325원짜리 당뇨병 치료제가 단돈 2원, 1,219원짜리 고지혈증 치료제도 단돈 2원, 455원짜리 고혈압 치료제가 단돈 3원, 자타가 다 공인하던 세계 최대 시장점유(그 때)의 418원짜리 N 고혈압 치료제가 단돈 45원에 낙찰되었으니 안 그렇겠는가.

그런데, 종전에는 없었던 이러한 참담한 사태가 돌발한데는 그만한 계기가 있었다.

당국이 그 당시‘신의료기술등의결정및조정기준’속에, 가격질서 문란 약품은 항상 약가인하 대상이 됐음에도 불구하고 경쟁 입찰을 통해 결정된 약가는 가격 인하조정 대상에서 제외한다는 예외 조항을 신설해 넣음으로 해서, 1원 등 초저가 공급이라는 극단적인 가격질서 문란 행위를 벌인다 해도 보험약가가 인하되는 일은 결코 발생되지 않을 것이라는 그릇된 인식을 의약품공급업자들에게 심어주었다는 점, 즉 제도로 업계의 무한 경쟁을 부채질 했다는 점이 바로 그것이다.

공정경쟁을 유도해도 시원치 않을 판에, 이게 어디 국가라는 당국으로써 취할 수 있는 일이라 할 수 있겠는가.

그러면, 당국은 왜 이런 빗나간 약가관리 규정을 도입한 것일까?

업계야 서로 치고받고 죽든 말든, 오로지 적자상태였던 건보재정 안정만을 꾀하겠다는 속셈이 발동했음이 분명하다. 경쟁을 촉진시키면 약가가 떨어질 테고 그럴수록 그만큼 약제비로 지출되는 건보재정이 절감될 것이라는 계산이 깔려있지 않고서야 당국이 그런 명분 없는 규정을 만들 이유가 없기 때문이다.

그런데 이것도 부족하여, 당국은 2010년 10월부터 그 초저가 투찰이 더더욱 세차게 타오르도록 시장형실거래가상환제(저가구매인센티브제)라는 기름까지 부어댔다.

이러한데도, 1원등 초저가 투찰과 예가 현상이 업계의 문제일 뿐, 당국은 아무런 책임이 없다 할 것인가. 제도 규정의 문구 한 글자로 민초와 그들의 기업들이 울고 웃는 것을 보아오지 않았는가.

그동안 당국은 보험약가에 대해 무자비할 정도로 막무가내의 갑(甲)노릇을 숱하게 해 왔다. 그 이유의 중심점에는 언제나 ‘건보재정의 안정화를 위함’이라는 전가의 보도가 자리 잡고 있었다. 그러나 이젠, 건보재정의 누적흑자도 주체할 수 없을 만큼 커졌고(2014년 12조8천억 원, 당국) 또한 그 용도를 놓고도 고민에 빠질 정도가 되었으니, 그동안 보험약가를 깎아내던 '제도적인 대패질'을 그만 멈출 때가 됐다.

정부도 '제약산업'을 미래의 먹거리가 될 창조경제의 핵심 산업 중의 하나로 꼽고 있지 않은가. 그 역할을 제대로 수행할 수 있도록 국내 제약산업을 육성시키려면, 당국이 더 이상 보험약가를 달달 볶아대서는 안 된다.

제약산업 육성의 핵심 수단은 연구개발이고 이것이 이루어지려면 막대한 자금이 소요되는데 이의 원천인 보험약가를 깎아대면 제약회사들은 무슨 재주로 그 많은 자금을 마련하여 연구개발을 해내겠는가. 빚을 내서 불확실성과 위험도가 높은 연구개발에 투자할 수는 없지 않은가.

따라서 당국이 국내 제약산업을 창조경제의 핵심산업으로 진정 키우고 싶다면, 이제라도 제약회사들의 연구개발을 위한 수익과 자금의 물꼬인 보험약가를 안정시켜야 한다.

그러려면 첫째 최우선적으로, 제도 때문에 혼탁해져 바닥을 치고 있는 의약품 입찰질서부터 바로잡아야 한다. 당국은, 지난 9년간 지속돼 온 1원짜리 등 초저가 투찰이라는 이상(異常) 현상을 줄곧 봐 오면서도, 정부로서의 역할이자 책무인 관리의 손을 놓고 있었다. 오히려 그런 현상이 새로 도입된 보험약가 관리제도들의 바람직한 효과라고 치부하면서 그것을 의도적으로 방치한 측면이 있다고 비판하면 과한 것인가.

때 늦었지만 금년부터라도 그 비정상적인 현상이 더는 발생되지 않도록 적극적인 노력을 다해야 한다. 그동안 초저가 투찰을 불러온 제도들은 다행히 이미 폐지됐지만, 그 제도들의 입법취지를 물려받은 ‘새장려금제도’가 엄존할뿐더러, 한번 타성으로 굳어져버린 초저가 투찰 관행과 그로 인해 파생된 초저가 예가 현상이 좀처럼 바뀔 낌새가 없기 때문이다.

금년 입찰시장 상황을 놓고 볼 때, 이젠 공급업체들보다도 입찰병원들의 초저가 예가가 더 큰 문제로 부각되고 있다. 이를 해결하려면, 현행의 '최저가 낙찰 방식'을 '적정가 낙찰 방식'으로 바꾸는 것 이외 다른 대안이 없다.

'국가를당사자로하는계약에관한법률'등을 구차하게 핑계대서는 안 된다. 당국이 ‘적정가 낙찰 방식’을 채택할 의지만 있다면, 바꿀 방법은 당국이 그 어느 누구보다도 더 잘 알고 있기 때문이다.

그 다음, 차제에 보험약가를 핍박하는 약가제도는 이쯤에서 추가도입을 멈춰야한다.

당국이 종전부터 만지작거리고 있는, 참조가격제니 총액제니 이런 것들을 추가로 실시한다면, 국내 제약산업은 미래의 국민 먹거리산업으로 육성되기는커녕 영양부실로 허약해지다가, 종국에 가서는 바싹 말라붙어버릴 것이 틀림없기 때문이다.